政府引导基金：产业升级“核武器”

政府引导基金是政府通过政府财政资金杠杆撬动巨量社会资金,共同推动产业升级的“核武器”,这一点已经通过美国、英国、以色列等国家实践得以证明。截止到今年上半年,我国政府引导基金规模已经达到2.5万亿元,是否聚集了足够能量引发中国产业升级转型的核聚变,带领中国经济弯道超车,尽快走出“L型”底部?

政策风口催生地方试验

2014年国务院的43号文下发之后,勒住了地方政府举债的迅猛之势,地方政府的融资渠道受到约束。同年12月,国务院正式公布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》,全面清理各地方针对企业的税收、财政补贴等相关优惠政策。

中央政策倒逼之下,地方政府资金必须转变资金使用方式,财政扶持产业发展资金分配方式由“补贴投入”改为“股权投入”,深创投广东片区总经理曹旭光认为,这是政府引导基金在2015年出现了爆发式增长的主要原因。

根据清科集团旗下私募通数据显示,截至2016年6月底,国内共成立911支政府引导基金,基金规模达25,605.96亿元人民币。其中2016年上半年新设立的政府引导基金呈现了高于往年的爆发式增长,新设立的116支政府引导基金,高于2014年全年水平,基金规模4411.88亿元人民币。

这种井喷式的变化也离不开国家对创新创业发展及股权投资市场的政策扶持。中央层面,2015年国务院设立了400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金,后又设立了600亿元规模的国家中小企业发展基金。地方层面,各地方政府也纷纷响应中央政策,各类地方政府引导基金纷纷涌现。

中国经济时报记者整理了国家新兴产业创业投资引导基金和重庆市、湖北省等地方政府引导基金方案看到,新设政府引导基金多数募集资金采取结构化方案。以湖北长江产业基金为例,政府财政出资400亿元,占总规模的20%,撬动1600亿元社会资本,基金规模将达到2000亿元。这其中,除政府获得固定收益外,由保险、银行、证券等追求低风险机构出资1200亿元优先级资金,占总规模的60%,投资回报是固定收益+20%浮动收益;由省属国企、省外央企等追求高收益的机构出资400亿元作为劣后级资金,占总规模的20%,获取固定收益+80%的浮动收益。

湖北省金融办副主任周常青认为,政府引导基金至少要在三方面起引导作用。第一是引导信心,政府引导基金可根据需要以不同形式参与基金设立,通过“劣后+让利”的形式,给市场主体以信心。第二是引导产业落地,以资金作为媒介,引进人才、技术、市场、品牌、商业模式、管理方式等要素资源,乃至于重大项目等,以达到培育产业的目的。第三是引导市场,在市场失灵时,政府引导基金必须要通过参与、引导和利益的调整,来调动社会投资人的积极性。

目前各地政府通过引导基金撬动了大量社会资本的参与,不仅支持具有核心竞争力的高科技产业,也为大量具有发展潜力的中小企业提供了充足的资金和资源帮助,发挥政府财政资金“四两拨千斤”作用。

而且,设立股权投资引导基金,是财政专项资金分配方式的重大创新,实现了财政产业扶持资金“可放大、可循环、可评估、可精准投向”的绩效预期,提高了财政资金的使用效率,是今后财政支持产业发展的主要方式和发展方向。

利益绑定避免道德风险

尽管政府引导基金在国家相关政策的积极鼓励下遍地开花,但却仍面临重重的问题与挑战的尴尬。

一边是财政资金吃紧,一边动辄上百亿的引导基金,市场担心政府引导基金成为政府包装好的新隐形负债。目前公布的各地政府引导基金的资金具体来源并没有细化,从重庆市公布的情况看,重庆市产业引导资金主要来源于扶持产业发展的专项资金、土地收益、其他政府性资金,以及引导基金运行中产生的收益等。

而政府真正的债务风险隐藏在政府引导基金下的城镇化基金。目前河南、山东等省,均以4—5倍杠杆与商业银行签订城镇化发展基金,银行理财资金作为优先级,政府资金略后,主要依赖土地出让收入覆盖本息,如果土地出让金无法覆盖,政府兜底,将造成或有负债。但相比城投债,此种方式已经有了一定进步。

此外,钱花到哪儿去,已成为政府引导基金运营的主要矛盾。重庆市的引导基金方案中,对于引导基金主要投向规定,主要投资于重庆市工业、农业、现代服务业、科技、文化旅游等产业和领域,最终实现产业链的全覆盖。

“多数政府都还没有搞清楚在投资中应该扮演的角色,政府引导基金不以盈利为目的,希望起到引导作用把资金都用来发展本地市场,甚至,有些政府还把引导基金纳入了政府招商引资的考核指标。但作为投资人和基金管理人考虑的则是投资回报。”一位不愿透露姓名的基金管理人告诉本报记者,“其实投资回报和发展当地经济并不矛盾,政府应该充分发挥基金管理人的专业优势从全球产业发展,中国产业布局上梳理地方产业转型升级的问题,缺技术可以去国外买先进的技术,产业链不完善,可以围绕当地龙头企业完善产业链。”

“市场化”是驱除行政隐忧的主要手段。在周常青看来,长江产业基金的亮点和核心优势不在于400亿元,而是“市场化”,政府只负责三件事情:制定政策、解读政策和审查政策。无论是基金管委会还是长江产业基金管理公司都不对具体投资项目进行判断。长江产业基金管理公司并不追求一票否决权。我们是通过“高度授权+利益绑定”来实现市场化的,具体来说,就是以高度授权提高决策效率,以利益绑定确保不出现道德风险。

政府引导基金还需要避免一哄而上,防止造成资金闲置。国家审计署于2015年6月28日发布的《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示,截至2014年年底,政府性基金预算收入总量5039.59亿元,当年支出4319.49亿元,结转下年720.1亿元。另外,14个省自2009年以来筹集的创业投资基金中有397.56亿元(占84%)结存未用,其中4个省从未支用。

国务院发展研究中心主任李伟表示,近年来,在加快政府职能转变,促进创新创业、鼓励股权投资政策背景下,中国政府引导基金进入快速发展时期,下一步要明晰政府引导基金定位,合理控制基金规模与投向,将重点放在已设立的基金尽快形成投资、发挥效益上来,不盲目新铺摊子,不搞全覆盖。